Консультацiя 44
- Подробности
- Категория: Колонка міністра юстиції України
- Создано 27.07.2018 19:07
- Обновлено 27.07.2018 19:07
Білик А.М.
Головний спеціаліст сектору з питань запобігання і виявлення корупції Головного територіального управління юстиції в
Одеській області
: Україна та зарубіжний досвід
Анотація
Розглянуто низку законодавства, яке регулює обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності.
Ключові слова: сумісництво, конфлікт інтересів, корупція, відповідальність, обмеження.
Актуальність теми.
Корупція в органах державної влади й управління є однією із основних загроз для розвитку незалежної, сильної та успішної держави. Час її появи дослідники пов’язують із виникненням держави, яка для забезпечення виконання своїх функцій створила державний апарат й органи примусу.
Соціально - економічні кризи, постійне підвищення цін, низька оплата праці працівників державного апарату протягом багатьох років, відсутність належного матеріального забезпечення, монополія на надання окремих видів послуг, з одного боку, та можливість швидко збагатитися, зловживаючи службовим становищем і вдаючись до протиправних дій, – з іншого, створили надзвичайно сприятливі умови для загальної корумпованості державного апарату.
Боротьба з корупцією на всіх рівнях потребує впровадження нових механізмів запобігання та протидії корупції. Такими механізмами є обмеження, вимоги та заборони передбачені нормами антикорупційного законодавства України. Одним із важливих обмежень, яке спрямоване на запобігання виникненню конфлікту інтересів, якого зобов’язані дотримуватись особи уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування є обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності.
Виклад основного матеріалу.
Сумісництвом вважається виконання працівником, крім своєї
основної, іншої регулярної оплачуваної роботи на умовах трудового
договору у вільний від основної роботи час на тому ж або іншому
підприємстві, в установі, організації або у громадянина
(підприємця, приватної особи) за наймом.
Під суміщенням професій (посад) розуміється виконання працівником поряд зі своєю основною роботою, зумовленою трудовим договором додаткової роботи за іншою професією (посадою).
Конвенція ООН проти корупції 2003 року не вимагає від держав-учасниць категоричної заборони виконувати будь-яку іншу роботу державними посадовими особами, а передбачає запровадження лише їхнього обов’язку надавати відповідним органам відомості про позаслужбову діяльність, заняття, інвестиції, активи та про суттєві дарунки або прибутки, у зв’язку з якими може виникнути конфлікт інтересів стосовно їхніх функцій як державних посадових осіб.
Доречним буде зауважити, що законодавство інших країн у цілому передбачає адекватну зазначеній вище нормі практику. Наведемо для прикладу Чехію, де законодавець надав право державним службовцям займатися науковою, викладацькою, іншою творчою діяльністю та медичною практикою. Зокрема, у § 65 Закону Чехії «Про службу» цей перелік конкретизований і серед таких видів діяльності названо: педагогічну, викладацьку, літературну, експертну, перекладацьку діяльність.
Відповідно до статті 25 Закону України «Про запобігання корупції»
(далі – Закон) особам, зазначеним у
частини першої статті 3 цього Закону, окрім депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад (крім тих, які здійснюють свої повноваження у відповідній раді на постійній основі), присяжних, забороняється:
1) займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю, якщо інше не передбачено або законами України;
2) входити до складу правління, інших виконавчих чи контрольних органів, наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особи здійснюють функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі чи територіальній громаді, та представляють інтереси держави чи територіальної громади в раді (спостережній раді), ревізійній комісії господарської організації), якщо інше не передбачено або законами України.
Положення частини другої статті 127 Конституції України не містить жодних обмежень щодо зайняття суддями викладацькою, науковою і творчою діяльністю, а встановлені у Законі про статус народного депутата вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності дозволяють народному депутату України займатися викладацькою, науковою та творчою діяльністю, а також медичною практикою у вільний від виконання обов’язків народного депутата час.
Заборона займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю полягає в тому, що особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, отримуючи заробітну плату із бюджетних коштів, не може займатися будь-яким іншим активним видом діяльності, спрямованим на отримання доходу і не пов’язаним з виконанням такою особою своїх службових обов’язків (крім зазначених у законі виключень), що є однією з гарантій її неупередженості. Підприємництво - це безпосередня самостійна, систематична, на власний ризик діяльність по виробництву продукції, виконанню робіт, наданню послуг з метою отримання прибутку, яка здійснюється фізичними та юридичними особами, зареєстрованими як суб'єкти підприємницької діяльності у порядку, встановленому законодавством.
Закон робить виключення з вказаного обмеження, і вказує що воно не поширюється на викладацьку, наукову і творчу діяльності, медичну практику, інструкторську та суддівську практику зі спорту.
Викладацька діяльність - діяльність, яка спрямована на формування знань, інших компетентностей, світогляду, розвиток інтелектуальних і творчих здібностей, емоційно-вольових та/або фізичних якостей здобувачів освіти (лекція, семінар, тренінг, курси, майстер-клас, вебінар тощо), та яка провадиться педагогічним (науково-педагогічним) працівником, самозайнятою особою (крім осіб, яким така форма викладацької діяльності заборонена законом) або іншою фізичною особою на основі відповідного трудового або цивільно-правового договору.
Наукова діяльність - інтелектуальна творча діяльність, спрямована на одержання нових знань та (або) пошук шляхів їх застосування, основними видами якої є фундаментальні та прикладні наукові дослідження (пункт 12 частини першої статті 1 Закону України "Про наукову і науково-технічну діяльність").
При цьому фундаментальними науковими дослідженнями є теоретичні та експериментальні наукові дослідження, спрямовані на одержання нових знань про закономірності організації та розвитку природи, суспільства, людини, їх взаємозв’язків. Результатом фундаментальних наукових досліджень є гіпотези, теорії, нові методи пізнання, відкриття законів природи, невідомих раніше явищ і властивостей матерії, виявлення закономірностей розвитку суспільства тощо, які не орієнтовані на безпосереднє практичне використання у сфері економіки (пункт 33 частини першої статті 1 Закону України "Про наукову і науково-технічну діяльність").
Прикладними науковими дослідженнями є теоретичні та експериментальні наукові дослідження, спрямовані на одержання і використання нових знань для практичних цілей. Результатом прикладних наукових досліджень є нові знання, призначені для створення нових або вдосконалення наявних матеріалів, продуктів, пристроїв, методів, систем, технологій, конкретні пропозиції щодо виконання актуальних науково-технічних та суспільних завдань (пункт 30 частини першої статті 1 Закону України "Про наукову і науково-технічну діяльність").
З приводу визначення терміну "творча діяльність" слід зазначити, що згідно з підпунктом 21 частини першої статті 1 Закону України "Про культуру" та абзацом четвертим статті 1 Закону України "Про професійних творчих працівників та творчі спілки" творча діяльність – це індивідуальна чи колективна творчість, результатом якої є створення або інтерпретація творів, що мають культурну цінність.
Медична практика – це вид господарської діяльності у сфері охорони здоров’я, який провадиться закладами охорони здоров’я та фізичними особами – підприємцями, які відповідають єдиним кваліфікаційним вимогам, з метою надання видів медичної допомоги, визначених законом, та медичного обслуговування. Водночас, у контексті антикорупційного законодавства йдеться не про господарську чи підприємницьку діяльність зі здійснення медичної практики, а про можливість зайняття такою практикою в державних, комунальних чи приватних закладах охорони здоров’я.
Слід зазначити, що у законодавстві України відсутні визначення поняття "інструкторська та суддівська практика зі спорту". Проте аналіз відповідних термінів вказує на те, що вказані види практики тісно пов’язані зі спортивно-тренувальною діяльністю. Так, у частині 1 статті 41 Закону України "Про фізичну культуру і спорт", вказано, що спортивні судді – це фізичні особи, які пройшли спеціальну підготовку та отримали відповідну кваліфікаційну категорію та уповноважені забезпечувати дотримання правил спортивних змагань, положень (регламентів) про змагання, а також забезпечувати достовірність зафіксованих результатів. При застосуванні обмеження в частині зайняття підприємницькою діяльністю варто керуватися наведеним у статті 42 Господарського кодексу України визначенням підприємництва як самостійної, ініціативної, систематичної, на власний ризик господарської діяльності, що здійснюється суб’єктами господарювання (підприємцями) з метою досягнення економічних і соціальних результатів та одержання прибутку.
Заборона входити до складу виконавчих чи контрольних органів підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку. Сутність вказаного обмеження полягає в тому, що особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, не може входити до складу правління, інших виконавчих чи контрольних органів, наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку, а сам факт такого входження, навіть без активної поведінки особи (як у випадку заборони займатися іншою оплачуваною діяльністю), є порушенням вимог Закону. При цьому хоча Закон прямо не забороняє входити до складу загальних зборів підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку, проте з урахуванням передбаченого статтею 36 Закону обов’язку щодо передачі в управління корпоративних прав у випадку призначення на посаду, пов’язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, реалізація особою як членом загальних зборів підприємства права на управління підприємством має здійснюватися через уповноважену особу, якій передано в управління відповідне корпоративне право.
Порівнюючи законодавче врегулювання обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності України та європейських країн варто зазначити, що загалом в європейській управлінській практиці відсутній стандартний набір інструментів, спрямований на запобігання виникненню конфлікту інтересів на державній службі. Але, проаналізувавши і узагальнивши інформацію, можна окреслити основні можливі механізми, які застосовуються в різних країнах. Один із таких механізмів – це обмеження щодо суміщення службової діяльності з іншими видами діяльності. Ця умова поширюється на осіб, які обіймають політичні посади (глава держави, члени парламенту, уряду), державних (публічних) службовців, суддів.
У таких європейських країнах як: Франція, Німеччина, Італія, Португалія, Іспанія, Великобританія, Угорщина, Латвія, Польща можливість державних посадових осіб за додатковою зайнятості обмежена. Таке обмеження діє для призначених політичних діячів, включно з членами уряду, цивільних службовців і суддів, у всіх країнах, але у Франції, Німеччині, Польщі та Іспанії правила набагато суворіше в порівнянні з іншими країнами. У всіх країнах передбачено обмежень щодо додаткової зайнятості для членів парламенту, але тільки в Іспанії існує також заборона для членів парламенту на суміщення державних і приватних посад. Посадові особи, які обираються на місцевому рівні, можуть бути членами національного парламенту у Франції та Угорщини. У всіх країнах передбачені обмеження на іншу роботу в державному або приватному секторі, якщо обрані на місцевому рівні посадові особи працюють в режимі повної зайнятості і отримують зарплату за зайняття посад, на які вони були обрані.
В Угорщині існує повна система правил і положень, що забороняють суміщення посад, але відсутні положення про конфлікти інтересів, а також незалежний орган, який повинен виявляти і розслідувати конфлікти інтересів на основі неупередженості
У Німеччині для іншої роботи державного службовця, крім служби, потрібно попередній дозвіл вищої службової інстанції. Дозволу не потрібно лише для: прийняття опікунства, догляду за хворим чи немічним, реалізації обов’язків з виконання заповіту, реалізації вільної професії, управління власним майном, діяльності, пов’язаної з навчанням і дослідженнями у наукових інститутах і установах. Державні службовці, за законом, не можуть займатися будь–якою підприємницькою діяльністю особисто через довірених осіб, у тому числі брати участь у діяльності правління, наглядової ради чи в іншому органі, товаристві або підприємстві будь–якої іншої правової форми.
Законодавство Франції забороняє суміщення державних посад із членством у парламенті. Антикорупційне законодавство Франції було нещодавно змінено з метою: по-перше, заборонити депутату парламенту давати ради або одержувати (прямо або побічно) винагороду під приводом участі в дослідницькому контракті; по-друге, забороняється депутату в період дії його мандату розпочинати фахову приватну діяльність, якою він до свого обрання не займався; по-третє, оголошено несумісним мандат депутата з функціями члена кабінету президента або ради міністрів.
Найсуворіші обмеження щодо суміщення та сумісництва регламентовані румунським законодавством, зокрема стосовно магістратів (суддів та прокурорів), оскільки їм дозволяється займатися виключно науковою та викладацькою діяльністю; щодо творчої діяльності встановлена заборона. Таке рішення законодавця зумовлене складністю оцінювання гонорарів, наприклад, за нібито високохудожні твори, картини тощо. Адже доходи від реалізації творчої продукції використовувались як прикриття оплати корупційних домовленостей.
В США немає окремого закону про виявлення та врегулювання конфлікту інтересів, але ці питання регламентовані досить детально. В першу чергу це пов’язано з тим, що законні і підзаконні акти фокусуються на створенні механізму запобігання конфлікту інтересів і колосальних штрафних санкціях за його виникнення. Даний механізм включає в себе і заборону на зайняття підприємницькою діяльністю, державним службовцям забороняється особисто, або через третіх осіб займатися будь-якою підприємницькою діяльністю.
Володіння акціями в приватних компаніях: Італійський приклад показує важливість особистих і сімейних обмежень щодо володіння приватними компаніями. Приватні компанії, які знаходяться під контролем або яким може давати вказівки державна посадова особа, не повинні знаходитися у власності такого державного посадовця. Державні посадові особи не повинні володіти приватними компаніями, які є стороною контракту або ведуть спільну діяльність з державним сектором. У цих випадках особисті інтереси можуть дискредитувати належне виконання державними посадовими особами своїх обов'язків. Допускається володіння незначним відсотком акцій у великих компаніях, коли вони є частиною особистих інвестицій і не впливають на політику цих компаній, але це повинно вирішуватися в кожному конкретному випадку в залежності від займаної державними посадовими особами посади. Позбавлення прав або за допомогою продажу, або за допомогою створення договору про прихований управлінні являє собою найкраще вирішення питання, пов'язаного з володінням компанією.
В державах ЄС загалом відсутній єдиний підхід до вирішення питання про те яку саме індивідуальну діяльність непов’язану із здійсненням депутатських повноважень має право здійснювати депутат. У тих випадках коли законом максимально звужено перелік допустимих видів позапарламентської активності депутатів наприклад шляхом заборони здійснення діяльності яка має на меті одержання прибутку парламентарям зазвичай дозволяється займатись викладацькою творчою науковою публіцистичною та іншою діяльністю.
В Болгарії депутатам заборонено здійснювати будь-яку позапарламентську діяльність що має на меті одержання прибутку. Водночас їм дозволено брати участь у роботі колегіальних органах управління та вчених наукових радах вищих навчальних закладів та Болгарської академії наук але при цьому депутат не має права обіймати одноособові керівні посади Естонські парламентарі не мають права займатись юридичною нотаріальною та перекладацькою практикою.
В Словенії особам уповноваженим на виконання публічних функцій зокрема депутатам заборонено здійснювати професійну або будь-яку іншу діяльність непов’язану з виконанням службових обов’язків яка має на меті одержання прибутку чи інших переваг матеріального характеру Водночас депутати та інші посадовці мають право здійснювати педагогічну наукову дослідницьку культурну художню спортивну та публіцистичну діяльність вести сільське господарство та здійснювати управління об’єктами своєї власності При цьому заборона на здійснення діяльності що має на меті одержання прибутку чи інших матеріальних переваг не є абсолютною Закон надає Комісії з запобігання корупції право дозволяти посадовцям займатись професійною та іншою діяльністю за умови що вона не впливатиме на об’єктивність та неупередженість здійснення ними своїх повноважень.
В Іспанії мандат депутата та сенатора є несумісним з будь-якою іншою окрім депутатської оплачуваною діяльністю у тому числі підприємництвом діяльністю що здійснюється в інтересах держави та окремих осіб. Виняток з цього правила встановлено лише для разових робіт пов’язаних з викладацькою та науковою діяльністю в рамках співробітництва з вищими навчальними закладами, якщо депутат отримує винагороду саме за виконання таких робіт.
Законодавством низки країн Австрії, Болгарії, Італії, Словаччини, Словенії, Франції встановлено обмеження щодо обіймання депутатами керівних посад або в усіх комерційних компаніях або лише у тих з них які працюють у певних секторах економіки сфері фінансових послуг будівництва нерухомості транспорту тощо. Наприклад відповідно до статті Закону Австрії про несумісність якщо парламентар обіймає керівну посаду в акціонерній компанії або товаристві з обмеженою відповідальністю які здійснюють діяльність у банківській сфері транспорту промисловості чи торгівлі він повинен повідомити Президента відповідної палати про зайняття такої посади протягом одного місяця з дня призначення. Питання про те чи може депутат обіймати відповідну посаду вирішується Комітетом з питань несумісності утвореним відповідною палатою протягом 3 місяців з дня отримання повідомлення. Залежно від прийнятого комітетом рішення член парламенту повинен або скласти свої повноваження або звільнитись з посади в компанії.
Для суддів (практично в усіх європейських країнах) і державних службовців певних категорій (Польща, Великобританія, Угорщина) встановлена заборона суміщення службової діяльності з посадами в громадських організаціях та партіях. Основна мета встановлення таких обмежень – запобігання політизації судочинства та державної служби. Натомість в Україні спостерігається надмірна заполітизованість в усіх галузях державного управління та на всіх рівнях. Така тенденція є неприпустимою для демократичного суспільства і підриває авторитет інституту державної служби та державного управління в цілому.
В Україні відповідальність за порушення встановлених антикорупційним Законом обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності передбачена статтею 172-4 КУпАП «Порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності».
Так, порушення особою встановлених законом обмежень щодо зайняття іншою оплачуваною діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності, медичної та суддівської практики, інструкторської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю -
тягне за собою накладення штрафу від трьохсот до п’ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією отриманого доходу від підприємницької діяльності чи винагороди від роботи за сумісництвом.
Порушення особою встановлених законом обмежень щодо входження до складу правління, інших виконавчих чи контрольних органів, чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особа здійснює функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі чи територіальній громаді, та представляє інтереси держави чи територіальної громади в раді (спостережній раді), ревізійній комісії господарської організації), -
тягне за собою накладення штрафу від трьохсот до п’ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією отриманого доходу від такої діяльності.
Дії, передбачені частиною першою або другою, вчинені особою, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за такі ж порушення, - тягнуть за собою накладення штрафу від п’ятисот до восьмисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією отриманого доходу чи винагороди та з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю строком на один рік.
Висновок
Проаналізований вид обмежень є ефективним засобом щодо запобігання конфлікту інтересів та активно застосовується в зарубіжних країнах. Види діяльності якими можуть займатися особи уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування в Україні та в європейських країнах є майже ідентичними. Окрім того, враховуючи надзвичайно високий рівень корупції в Україні, в подальшому удосконалюючи антикорупційне законодавство доцільно було б використати румунський досвід, а саме заборонити особам, які займають відповідальне або особливо відповідальне становище, посади з високим та підвищеним рівнем корупційних ризиків займатися творчою діяльністю, або посилити контроль за процедурою оцінки художніх творів, картин та виплати гонорарів. Оскільки кошти (гонорари) отримані за продаж результатів творчої діяльності можуть використовуватися для відмивання та легалізації коштів отриманих злочинних шляхом.
Для посилення боротьби з корупцією доцільно було б також посилити контроль за зайняттям особами уповноваженими на виконання функцій держави, або місцевого самоврядування підприємницькою діяльністю через третіх осіб, а також недопущення будь-якого лобіювання інтересів комерційних структур.
Список використаних джерел :
- Конституція України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР [Електронний ресурс]. – Режим доступу: .
- Про запобігання корупції : Закон України від 14.10.2014 № 1700-VIІ // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: .
- Про статус народного депутата України: Закон України від 17.11.1992 № 2790-XII [Електронний ресурс]. – Режим доступу:
- Кодекс України про адміністративні правопорушення [Електронний ресурс]. – Режим доступу:
- Конвенція Організації Об'єднаних Націй проти корупції від 31.10.2003 [Електронний ресурс]. – Режим доступу:
- Про освіту Закон України від 05.09.2017 № 2145-VIII [Електронний ресурс]. – Режим доступу:
- Про наукову і науково-технічну діяльність від 26.11.2015 № 848-VIII [Електронний ресурс]. – Режим доступу:
- Про культуру Закон України від 14.12.2010 № 2778-VI [Електронний ресурс]. – Режим доступу:
4. Про підприємництво Закон України від 07.02.1991 № 698-XII [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/698-12
10. Про фізичну культуру і спорт від 24.12.1993 № 3808-XII [Електронний ресурс]. – Режим доступу:
11. Постанова Кабінету Міністрів України «Про роботу за сумісництвом працівників державних підприємств, установ і організацій» від 03.04.1993 № 245[Електронний ресурс]. – Режим доступу:
12. Рішення НАЗК «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів» від 29.09.2017 №839 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://nazk.gov.ua/sites/default/files/docs/2017/Методрекоменд/№ 839 Метод рек (конфлікт інтересів).pdf
13. ЗАПОБІГАННЯ КОНФЛІКТУ ІНТЕРЕСІВ ТА КОРУПЦІЇ В ДЕПУТАТСЬКІЙ ДІЯЛЬНОСТІ: ДОСВІД КРАЇН ЄС ТА ПРОПОЗИЦІЇ ДЛЯ УКРАЇНИ: наук. розробка / Д. Ковриженко
[Електронний ресурс]. – Режим доступу:
14. Досвід запобігання корупції в органах місцевого самоврядування в зарубіжних країнах : наук. розробка /Ю.В. Румянцев [Електронний ресурс]. – Режим доступу:
15. ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОЇ ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ: наук. розробка /Т.В. Ільєнок [Електронний ресурс].
16. ПОЛИТИКА И ПРАКТИКА КОНФЛИКТОВ ИНТЕРЕСОВ В ДЕВЯТИ СТРАНАХ-ЧЛЕНАХ ЕС: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ ОБЗОР: Проф. Мануэль Виллориа-Мендиета Университет Рей Хуан Карлос// Мадрид, Испания [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.sigmaweb.org/publications/39577476.pdf